教育惩戒权：部委征求意见，争论仍在继续

（农健/图）

（本文首发于2019年11月28日《南方周末》）

征求意见稿有一个核心考虑：“一定不能把教师再推到第一线”。

老师、学生和家长三方的拉锯战，往往从一个“白眼”或“推搡”开始。究其根本，在于当时教育惩戒权的定义和边界是模糊的。

李伟平预计，未来学校惩戒规则调整的核心还是两点：一是分层分类实施惩戒，二是进一步明晰惩戒的边界，让惩戒和体罚、变相体罚有绝对的区分。

从2019年11月22日傍晚开始，李伟平手机就频繁响起。这名江苏省常州市局前街小学校长的微信群里，老师们正在热议一份文件——当天，教育部发布了《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》（以下简称规则）。

李伟平第一时间登录教育部官网查看了全文。“为了戒而不是惩。”这是李伟平对征求意见稿的评价。

与此同时，杨矜也看到了家长群里转发的新闻链接。家长们的议论多有担忧：“规则里有很多办法不现实，比如让家长陪读。”

杨矜既是8岁孩子的妈妈，又是小学语文老师。面对家长群的争论，她很尴尬，只好说了句：“大原则不变，具体学校管理还是会考虑现实的。”

不惟李伟平、杨矜，征求意见稿甫一发布，已迅速引发全国舆论热议。11月25日，一名参与规则制定的相关人士对南方周末记者回忆此前的讨论过程，“从界定到边界，从方式到程序，争议是不少。”

争论定性，细究程序

鲜有人注意到，规则不仅发布在教育部官网，在司法部官网也挂了出来。其中，首次给教育惩戒下了定义：教育惩戒是教师履行教育教学职责的必要手段和法定职权，可根据学生违规违纪的情节轻重采用不同惩戒手段。

惩戒分为一般惩戒、较重惩戒、严重惩戒和强制措施等4种类型，并且对应提出了惩戒办法。如较重惩戒，就有暂停或限制学生参加课程表以外的游览、社会实践以及其他外出集体活动的具体办法。

一些惩戒办法引起家长的反感和争论。比如家长陪读、送学生去专门学校教管等。不过，规则也为学生设置申诉渠道，邀请家长参与惩戒共治，这包括设立家长委员会、共同商议惩戒细则的制定和落实。值得一提的是，教育惩戒权的最终规定由各个学校自主制定。

上述相关人士透露，在教育部2019年的工作计划里，对于教育惩戒权原本还只是调研，没有出台具体规则的计划。

节奏加快源于2019年7月中共中央、国务院下发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，其中第14点要求“制定实施细则，明确教师教育惩戒权”。

自此，在教育部的委托下，中国教育科学研究院、教育部与高校共建的各个教育立法研究基地开始了大量的实地调研工作，并多次召开专家研讨会。西北政法大学教育立法研究基地执行主任管华告诉南方周末记者，他参与的研讨会就有3次。最近一次是10月份在北师大召开的。当时十余家高校研究单位拿出了十余份草稿，集中讨论。

2019年10月，华中师范大学教育学院教授周洪宇应邀到教育部政策法规司参与探讨。此前，周洪宇团队专门为教育惩戒权写入教师法提交过研究报告。周洪宇对南方周末记者说，教育部政策法规司起草规则有一个核心考虑：“一定不能把教师再推到第一线”。他解释，“既要保障教师拥有教育惩戒权，又要防止把教师推在一线背负太大的压力。”

其次，定性是规则制定的关键点：教育惩戒到底是权力还是权利？教育部官员和周洪宇讨论良久，周洪宇强调，教育惩戒权是国家赋予教师的实权，就是“权力”。

对于这一定性，北京大学法学院教授湛中乐则认为，不能只是在这一规则里，而应该通过法律形式确认惩戒的权力。

最终，规则一开头就认定了教师教育惩戒权的性质是“法定职权”。

定性之后，专家们更关注的是程序正义。

管华印象最深的是，作为法学界代表的数家单位都提出了一个共同问题，惩戒过程中要有正当程序。

“不同的老师应该有不同的权限，是不是所有惩戒都要有书面决定？”管华发出一连串的疑问，他担心，如果不提供书面决定，学生申诉就缺乏依据。

后来写进规则里的正当程序，并没有管华所提的那般详细。但为保障学生申诉渠道畅通，要求学校应当成立由学校相关负责人、教师、学生以及家长委员会、法治副校长等校内外有关方面代表组成的学生申诉委员会。“已经提醒学校去规范更具体的程序了。”管华说。

沉默的老师，焦虑的家长

从7月到11月，5个月要出台一份规则，时间非常紧张。上述参与规则制定的人士透露，“三分之二的时间都花在了实地调研上”。

调研案例不胜枚举。近年来，因教育惩戒发生的师生纠纷愈演愈烈，2019年多起教育惩戒纠纷，也让教育惩戒权屡次成为社会焦点。

山东省五莲县二中老师杨守梅便是典型一例。2019年11月26日，当南方周末记者致电她时，她选择了沉默，尽管事情已过去了半年。

2019年4月29日，杨守梅体罚了两名违纪学生，学校随即给予杨守梅停职、道歉检查等处理决定，并承担学生医疗费用。家长不满，继续申诉。最后，杨守梅被扣发一年奖励性绩效工资，不能续聘，甚至被纳入了县信用信息评价系统“黑名单”。不过3个月后，当地撤销了其行政追罚。

在杨守梅被追加处罚的第二天，任教于安徽省枞阳县陈瑶湖镇中心小学的教师周安员跳江自杀。在追寻其死因的媒体报道中，多指向他死前两次与违纪学生发生冲突。

教育惩戒压力波及每一位老师、校长甚至是教育局长，而被惩戒的焦虑则在学生和家长中蔓延开来。杨矜儿子曾因上课讲话，被老师一个书本飞到头上，眼角划出了一道小口子。“如果老师不是我同事，我肯定忍不了。”杨矜说，她是老师，也理解教育场景中的一些情绪行为，“但是轮到自己孩子头上，谁不心疼？”

老师、学生和家长三方的拉锯战，往往从一个“白眼”或“推搡”开始。究其根本，在于当时教育惩戒权的定义和边界是模糊的。

刘宁是湖南一所县级中学领导。他至今仍记得二十多年前任教时，因打了学生一记耳光被“告状”一事。而今从班主任到管理者，刘宁变得谨慎。他常对老师说：“既然是这样的社会形势，不能打骂学生，那么就适度创新惩戒形式。”

刘宁眼中的“社会形势”，是继1986年义务教育法首次明确“禁止体罚学生”之后，1991年未成年人保护法和1992年义务教育法实施细则中，又将其扩充为“学校和教师不得对学生进行体罚、变相体罚或其他侮辱人格尊严的行为”。

在李伟平看来，如今教育惩戒权被重新强调是基于教育生态的内外变化。过去，尊师氛围浓厚，家长也多严厉管教孩子。社会发展至今，教育理念也随之多元化，而网络舆论环境对于老师的隐形监管也更加密切。

如此环境之下，老师们多出现了“不敢管”“不会管”等状况，老师和学生、老师和家长、老师和学校，这三对关系成了教育惩戒场景里亟待平衡的地方。

地方学校已在探索

为了打破这种“沉默”，李伟平开始在自己学校里探索惩戒制度。

2018年底，这名校长邀请社会学、法学、心理学界等专业人士，以及家长代表连开4场听证会。会上，大家讨论的焦点集中在“教育惩戒权的边界和实施办法”。

这是一次备受关注的地方试验，讨论焦点颇具代表性。参会的一名当地法官认为，要考虑可实施性，“比如公开批评，要考虑学生能否承受”。“在后来的修改稿中，‘公开批评’就拿掉了。”李伟平对南方周末记者回忆，这是出于尊重和保护学生隐私。

该小学的惩戒制度修改稿出台后，每位家长都收到了一份，并要填写是否同意以及提交相关意见。

收集到的家长意见亦有代表性。家长态度出现两个极端，如果调皮学生打扰到自家孩子，支持派声音就会非常强烈，“甚至会指名道姓地说，要求对我们班某某学生就开始执行。”负责搜集意见的副校长许嫣娜说。另一种家长声音则表达了担忧，希望老师慎重实施，尽量不要伤害到学生的身心健康。

2019年春季一开学，局前街小学每个班级都将惩戒制度分解成班级公约，开始试行。

不惟局前街小学，近年来，已有不少中小学开始探索自己的惩戒制度。早在2012年，山东省潍坊市早春园小学已经推行“绿色惩戒”举措。该校校长武洪波曾表示，学生违规违纪惩戒制度细分为学习、纪律、卫生、文明等方面，每种违纪方式都有3种惩戒选择方案，学生违纪后可自行选择惩戒办法。此后，潍坊多所小学均有效仿。

而2019年4月，浙江省瑞安市阳光小学也出台了文明惩戒方案，从口头批评到移送公安机关处理，惩戒措施由轻及重分成6类。

而从市级、省级层面，关于教育惩戒权的授予与规范都在探索中。

2017年，青岛市实施了《青岛市中小学校管理办法》，在立法中提出了教师可以“适当惩戒”。广东省则在2019年4月公布了《广东省学校安全条例(草案)》，提出中小学教师可采取一定教育惩罚措施，但未作出详细规定。在5个月后，广东省人大常委会首次审议该条例草案，其中规定，任课教师可以对学生采取责令站立、慢跑等与其年龄和身心健康相适应的教育措施。不过，在后来公布的征求意见稿中，删除了原来提出的“罚站罚跑”的规定。

惩戒怎么落地

在许嫣娜看来，局前街小学的惩戒制度已显示作用。她发现，试行之前，老师最常见的办法是谈心，屡教不改也只能“保姆式看护”。现在则有章可循：先是进行“物理（座位）隔离”，不行就“回家反省”，更严重的会“剥夺参加集体活动的权利”。

这些章法中，有一些与此次教育部公布的征求意见稿不谋而合。

不过，规则能否执行，一些家长、老师都仍存疑：罚站一堂课，低年级学生是否能承受？家长陪读，会否是把学校的教育责任推给了家长？

湛中乐则认为，对于一个部委出台的规则，这份征求意见稿已经比较细致。老师、家长担心的具体执行问题，可以交给各个学校，根据实际情况再行规范。

但问题仍在。一位小学校长对南方周末记者分析，学校制定条例面临很多现实困难。比如在决策流程中，要请社会人士、法律人士、家长代表共同参与，那不同群体的比例如何划分？校规制定后实施年限会否限制？“学生和家长轮茬换，后来者能认可之前的规则吗？”该校长说，这给学校管理带来了很大压力。

多位校长、老师认为，规则能否落地，还需学生和家长的配合。据2015年教育部一项名为“教师惩戒权研究”的调查显示，当被问及“您认为教师有惩戒权吗”，一千多份问卷中，认为教师拥有惩戒权的人只占56.1％。

争议再多，毕竟有了文本基础。接下来一个月，处于征求意见阶段的规则还将被反复讨论。前述参与规则制定的人士表示，教育部出台这份规则对舆情是有预判的，宗旨是不希望学校唱独角戏，而是希望学校和家长共治。

此外，规则制定的研讨阶段，也有专家提起借鉴国外经验。

有些国家和地区的规定非常明确和具体。例如，美国的教育惩戒主要有9种：训诫、剥夺权利、留校、学业制裁、短期停学、长期停学、惩戒性转学、在家教育和体罚。据管华介绍，美国有21个州体罚合法。这其中前4种为一般惩戒性措施，后5种属于学生重大违规惩戒，一般用于中等或高等教育领域学校的学生。而在德国，教育惩戒形式主要包括教育性措施和维持秩序性措施，从谈话到开除学籍不等。

早在2003年，李伟平在韩国考察时就留意到，韩国对于惩戒学生制定了非常细化的条款，包括戒尺有多长、犯什么错误、打几下、在什么地方打。

2019年11月29日星期五，李伟平计划召开一次家长会，将专门听取家长对教育部征求意见稿的意见，以着手调整该校惩戒制度。他预计，未来学校层面调整的核心还是两点：一是分层分类实施惩戒，二是进一步明晰惩戒的边界，让惩戒和体罚、变相体罚有绝对的区分。

（应受访者要求，文中刘宁、杨矜为化名）

南方周末记者 贺佳雯 南方周末实习生 许佳 戴画雨